Resumen ejecutivo
ANÁLISIS JURÍDICO Y DE POLÍTICA PÚBLICA
Análisis jurídico y de política pública para evaluar las obligaciones y responsabilidades institucionales de Colombia para prevenir, proteger y responder a las violaciones de derechos humanos de los migrantes y colombianos retornados.
¿Cuál es el enfoque del lpa?
El análisis hace énfasis en las violaciones de derechos humanos priorizadas en Conectando Caminos: trata de personas con fines de explotación laboral y sexual, desaparición forzada, reclutamiento forzado y violencia basada en género (VBG).
¿Cómo se hizo el lpa?
La metodología utilizada busca comprender:
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Leyes, regulaciones y políticas públicas existentes que se aplican al contexto migratorio.
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Instituciones responsables a nivel nacional y regional.
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Actores no estatales involucrados en prestar asistencia jurídica.
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Esfuerzos de promoción y responsabilidad para la respuesta del Gobierno a las violaciones de DD.HH. de esta población.
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Brechas y desafíos que pueden fortalecerse para prevenir violaciones de DD.HH y mejorar los mecanismos para su respuesta y protección.
¿Quiénes fueron entrevistados?
Se llevaron a cabo ocho entrevistas a profundidad con diez actores relevantes que pertenecen a distintos sectores.
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En la sociedad civil, se entrevistó a miembros de organizaciones como el Centro de estudios de derecho, justicia y sociedad (Dejusticia), la Corporación Opción Legal, Women’s Link Worldwide y CODHES.
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En la academia, se entrevistó a miembros de la Universidad de los Andes.
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En las instituciones públicas, se entrevistó a miembros de la Procuraduría General de la Nación.
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A nivel individual, se entrevistó a varios activistas.
Marco legislativo para la migración
La legislación colombiana sobre la migración comprende protecciones generales de derechos humanos a todas las personas en el territorio nacional, incluyendo normas de derecho internacional, medidas de protección para la población migrante y regulaciones más específicas sobre los migrantes venezolanos.
Las regulaciones más recientes son más específicas en temas como control y protección en las fronteras. Por ejemplo, la población migrante venezolana fue mencionada específicamente por primera vez en 2016, con una serie de leyes, decretos y resoluciones que se han aprobado entre 2017 y 2020.
Se han registrado, por lo menos, 172 regulaciones a nivel nacional relacionadas con migración. El tamaño de este marco regulatorio se deriva de varias fuentes institucionales tales como provisiones constitucionales, jurisprudencia de la Corte Constitucional, leyes, decretos y resoluciones. Recientemente, la tendencia sobre la regulación migratoria ha aumentado: el 74,4% de las regulaciones y políticas públicas fueron implementadas después de 2015.
Etapas de la legislación en respuesta a la crisis migratoria venezolana
Los cambios más recientes al marco jurídico para la migración se deben a que, antes de la ola de migración proveniente de Venezuela en 2015, Colombia era un país de emigración. En medio de la respuesta al continuo conflicto armado y las situaciones emergentes del Acuerdo de Paz firmado con la antigua guerrilla de las FARC en 2016, un gran número de migrantes vulnerables y con necesidades urgentes llegaron a Colombia. El país no estaba preparado para atender a esta población, por lo que el marco legislativo y jurídico fue creado como una respuesta esporádica a la crisis, una situación que permanece hasta hoy.
La legislación acerca de la crisis migratoria venezolana puede dividirse en tres etapas:
Primera etapa
Esta etapa ocurrió en 2015, en donde se enfrentó la expulsión y el retorno forzado de 22.000 colombianos desde Venezuela mediante varias medidas humanitarias.
Segunda etapa
Esta empezó en 2017, con la implementación de una serie de medidas para el mejoramiento de la situación de la población migrante a través del acceso a servicios básicos y la adopción de herramientas para su regularización. Algunas de estas medidas fueron la implementación del Permiso Especial de Permanencia (PEP) y la Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMV).
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El PEP es un ejemplo de una medida migratoria reciente que fue establecida para un corto plazo y con normas complicadas que hacen difícil su operación. Por ejemplo, a pesar de que se ha hecho publicidad del PEP como una medida de regularización, su aplicación no ha sido normalizada sino que ha cambiado mucho. Por eso, sólo da un estatus legal a corto plazo, sin un camino claro para la permanencia.
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Otra medida implementada en esta etapa es el estatus de los niños y niñas nacidos de padres venezolanos. Si bien existen medidas como el reconocimiento de la nacionalidad, persiste la incertidumbre para los niños y niñas nacidos después del periodo en el que la ley aplica. Al igual que el PEP, su aplicación a corto plazo y sin un camino claro hacia una regularización a largo plazo aumenta la vulnerabilidad de esta población.
Tercera etapa
Esta etapa empezó en 2018 con tres acciones prioritarias:
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Seguridad y control en las fronteras
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Solidaridad y protección de los DD.HH. de migrantes y retornados
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Desarrollo económico en las regiones fronterizas.
Sobre la segunda acción, se fortalecieron medidas de protección de DD.HH. con énfasis en educación, salud y seguridad social. Además, entre 2017 y 2019, la Corte Constitucional emitió decisiones en diferentes casos relacionados con la protección del derecho a la salud para la población migrante. Esta etapa, que continúa actualmente, se ha caracterizado por olas de migración masiva, en especial de personas que pertenecen a grupos vulnerables, como mujeres, jóvenes, comunidades étnicas y población LGBTI.
Deficiencias normativas para la migración
La legislación y las adaptaciones estructurales al sistema jurídico para la migración tienen varias brechas, desafíos y oportunidades para la protección, prevención y respuesta a violaciones de los DD.HH. de los migrantes venezolanos.
A pesar de que ha habido un aumento significativo de iniciativas regulatorias para responder a la crisis migratoria, no existe aún una respuesta integrada que pueda sostenerse en el tiempo, especialmente para los migrantes que quieren quedarse en el país. Tampoco hay una articulación entre la migración y derechos como el acceso a la salud, educación y otros derechos económicos, sociales y culturales.
La cantidad de enmiendas al marco legislativo y jurídico es un indicador de la variabilidad en la respuesta del Gobierno y refleja su adaptabilidad para crear un marco regulatorio para la migración. Sin embargo, cuando se observa el contenido de estas regulaciones, se ve una inconsistencia en estas, lo que crea un enfoque disparejo en la respuesta del Gobierno. Por ejemplo, sobre la regularización, existen 41 regulaciones distintas que, en su mayoría, son contradictorias entre sí.
Estas inconsistencias han afectado la implementación de las normas, creando un marco regulatorio y un sistema que muy pocos miembros de las entidades públicas encargadas de implementarlas entienden.
La gran diversidad de competencias, la falta de claridad acerca de la inmigración con un enfoque de derechos humanos y de una estructura adecuada indica que no existe un sistema operativo como tal, sino una serie de instituciones con funciones pertinentes. Estas dificultades han afectado negativamente el acceso de la población migrante al sistema jurídico y a la protección institucional.
Barreras institucionales para la población migrante
Existen varias barreras materiales que impiden la aplicación del marco legislativo y jurídico y reducen su efectividad. Los retos más importantes son:
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Desconfianza de los migrantes hacia las instituciones.
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Falta de una relación entre los requisitos legales y la urgencia de las necesidades de la población migrante.
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Falta de claridad y un cambio constante de las normas aplicables.
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Falta de información y conocimiento de las medidas.
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Falta de recursos institucionales.
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Falta de capacidad de implementación.
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Falta de presencia en las zonas de frontera.
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Déficit en la coordinación y articulación entre las instituciones nacionales y locales.
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Falta de información confiable relacionada con la migración desde Venezuela.
Aunque no existen barreras formales explícitas para que los migrantes venezolanos accedan a la justicia, sí es cierto que enfrentan obstáculos debido a su vulnerabilidad socioeconómica y su estatus migratorio irregular. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil les ayudan a acceder a la justicia y abogan por mejoras en las medidas institucionales, acciones legales y reparaciones para esta población.
Falta de un enfoque basado en los DD.HH. en el contexto de la migración en la legislación y la respuesta institucional
Colombia no ha implementado aún una ley integral que dé un marco adecuado para la protección de los derechos de los migrantes y el marco que ya existe no cuenta con un enfoque de derechos humanos. Un esfuerzo reciente que se ha hecho para legislar al respecto es el Proyecto de Ley 036 de 2019, que trata sobre la creación de una política migratoria integral. A pesar de esta intención del Gobierno, este proyecto de ley no tiene un enfoque de derechos humanos adecuado. Una coalición de ONG publicaron un decálogo de ajustes que se le deben hacer, sobre todo en el ajuste de responsabilidades y competencias institucionales y la implementación de un mecanismo de vigilancia para la Cancillería y Migración Colombia.
Otras recomendaciones incluyen garantizar la participación de los migrantes y la sociedad civil en el proceso, establecer rutas de regularización permanentes, establecer un sistema de sanciones que les garantice a los migrantes el debido proceso según el sistema de protección internacional para refugiado y apátridas y crear mecanismos de prevención y protección para crímenes asociados con la migración. El Proyecto de Ley está siendo debatido actualmente en el Congreso y, en octubre de 2020, fue aprobado en segundo debate en el Senado.
Según lo observado en el LPA, un enfoque efectivo de derechos humanos debe tener en cuenta las necesidades diferenciales de la población migrante a nivel local. Las violaciones de derechos humanos se relacionan con vulnerabilidades generales en cuanto a la regularización, pues la mayoría de los migrantes venezolanos en Colombia permanecen en situación irregular. Esta vulnerabilidad les empuja a actividades tales como el trabajo informal, trabajos precarios y actividades ilegales.
De acuerdo con las entrevistas realizadas, algunos de los factores de riesgo para los grupos más vulnerables son:
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Para las mujeres, las problemáticas más señaladas fueron la hipersexualización y la precariedad en los cuidados prenatales y la maternidad. La primera resulta en situaciones de acoso y trata de personas con fines de explotación sexual; y la segunda resulta en costos altos de asistencia médica.
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Los niños, niñas y adolescentes, la mayoría de ellos viajan solos o con familiares que deben trabajar intensamente, por lo que pueden encontrarse en situaciones de trabajo informal o negligencia. Esta situación aumenta el riesgo de que sean víctimas de reclutamiento forzado y trata de personas con fines de explotación laboral de parte de grupos armados ilegales.
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En cuanto a las comunidades indígenas, al habitar en tierras ancestrales en las zonas de frontera, se les puede considerar como personas binacionales. Sin embargo, varias de ellas no son reconocidas completamente como nacionales en ninguno de los dos países porque hay una falta de registro y de voluntad administrativa y política para darles documentación.
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Sobre los grupos étnicos, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, aquellos que se encuentran en áreas que rodean la frontera entre Colombia y Venezuela enfrentan problemas históricos y marginalización. Algunos de ellos son: pobreza, discriminación, desnutrición, desconocimiento de sus modos de vida y sus autoridades ancestrales y abandono histórico del Estado. El acceso a servicios básicos y derechos está en riesgo para estas comunidades, que requieren un enfoque que tenga en cuenta sus condiciones específicas y la preservación de su herencia cultural.
Respuestas locales a la crisis migratoria
Bogotá, Cúcuta y Maicao / Riohacha
Trata de personas
La trata de personas es una de las violaciones a los derechos humanos que más afectan a la población migrante y retornada. A pesar de esto, las autoridades no cuentan con un conocimiento amplio de las provisiones legales, los protocolos y las rutas de atención para combatir este delito. Hay una ausencia general en los territorios de medidas de prevención, investigación y judicialización, así como la existencia de diferentes protocolos institucionales entre las autoridades competentes y un bajo número de casos registrados.
En Riohacha, la población migrante se enfrenta a necesidades básicas insatisfechas, lo que obliga a los niños y niñas a pedir dinero en las calles y haciéndolos susceptibles a caer en redes de trata.
En Maicao, las autoridades reconocieron esta situación en el Plan de Desarrollo Municipal para el periodo 2018-2022. Allí, se priorizaron acciones como la necesidad de asegurar prácticas laborales equitativas y un salario mínimo para los migrantes; equidad para la prosperidad social, incluyendo el cuidado de niños, niñas y adolescentes; ayuda financiera para las comunidades indígenas; y equidad en salud.
Violencias basadas en género
Casi todos los territorios priorizados en el análisis tienen acciones para prevenir, proteger y responder a la VBG en sus Planes de Desarrollo Municipales. Estas acciones se enfocan en los niños, niñas y adolescentes, las mujeres y la población LGBTI; sin embargo, la población migrante no siempre es mencionada.
En general, hay una normalización de la violencia y, en el contexto de la migración, esto se traduce en prácticas como la hipersexualización de las migrantes venezolanas, haciéndolas más vulnerables a la violencia sexual.
La discriminación y la xenofobia en contra de la población LGBTI migrante también es persistente y los reportes de violencia en su contra han aumentado en los últimos años. La violencia en contra de las mujeres transgénero en La Guajira es preocupante, ya que este departamento es considerado como la ruta principal utilizada por ellas y en donde suelen ser engañadas para pertenecer a redes de prostitución, haciéndolas víctimas de trata con fines de explotación sexual.
En el caso de Riohacha, a pesar de que esta situación es ampliamente conocida, no se cuenta con un plan de prevención de VBG a nivel local. Sin embargo, es importante mencionar que, en el Plan de Desarrollo, se hace referencia a una iniciativa llamada Casa de Mujeres Empoderadas, que busca promover los derechos de las mujeres y los mecanismos para protegerlos, así como reparar integralmente a las víctimas de VBG.
En Cúcuta, el Plan de Desarrollo menciona específicamente los retos que enfrentan las mujeres migrantes. El plan establece que las mujeres refugiadas y sus familias podrán beneficiarse de un programa enfocado en el fortalecimiento de la prevención, protección y atención a la VBG. Igualmente, asegura que las iniciativas de equidad de género también les brinden oportunidades a estas mujeres.
Por su parte, el Plan de Desarrollo de Bogotá no menciona directamente a la población migrante, aunque su objetivo general establece que el objetivo es asegurar que los derechos de los más vulnerables sean garantizados mediante la expansión de oportunidades para la inclusión social y productiva. Así, se busca superar los factores de discriminación. exclusión y segregación socioeconómica, que impiden la equidad y el ejercicio de una vida libre, sostenible, colectiva y feliz.
Reclutamiento forzado
En general, ninguno de los territorios priorizados tiene herramientas para abordar adecuadamente la necesidad de implementar medidas para prevenir el reclutamiento forzado de la población migrante, a pesar de las distintas alertas emitidas por el Sistema de Alertas Tempranas.
Si bien las estadísticas son pocas y difíciles de encontrar, el reclutamiento forzado de migrantes venezolanos de parte de grupos armados ilegales fue reportado por la mayoría de las personas entrevistadas en el LPA como una preocupación para los niños, niñas y adolescentes, hombres adultos y población LGBTI. En el análisis también se identificó que este delito ocurre, en su mayoría, en las rutas de tránsito a Colombia.
Recomendaciones
El LPA identificó oportunidades para fortalecer el enfoque institucional del Gobierno para prevenir, proteger y responder a violaciones de derechos humanos en el contexto de la migración a nivel nacional y regional. Esto incluye iniciativas coordinadas entre entidades y funcionarios del Gobierno relevantes, organizaciones de la sociedad civil y comunidades receptoras.
Las intervenciones recomendadas se enfocan en abordar los siguientes temas:
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Capacidad institucional deficiente.
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Desarticulación y descoordinación entre instituciones.
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Desconfianza de los migrantes hacia las instituciones.
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Barreras para la regularización.
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Obstáculos para acceder a la justicia.
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Falta de cohesión social en las comunidades receptoras.
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Desinformación sobre el marco jurídico.
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Desatención hacia la participación de los migrantes y la falta de redes de apoyo.
¿Qué puede hacer Conectando Caminos?
A partir de los resultados del LPA, el proyecto puede ayudar con estas acciones:
Protocolos para intervenciones conjuntas
Desarrollar o fortalecer los protocolos para intervenciones conjuntas entre las instituciones públicas a nivel nacional, regional,distrital y municipal.
Planes de acción locales
Desarrollar o implementar planes de acción locales para crear espacios seguros, rutas y líneas de comunicación que permitan denunciar y acceder a la justicia para atender violaciones a los derechos humanos de la población migrante.
Sensibilización en acceso a derechos
Sensibilizar a los migrantes sobre el acceso a la protección de sus derechos y abordar los mitos alrededor de la falta de acceso a servicios públicos relacionado con su estatus migratorio irregular.
Promoción de medidas preventivas
Promover medidas preventivas y una vigilancia constante de la Procuraduría y de la Defensoría del Pueblo y sus oficinas territoriales (las Personerías), así como un acompañamiento de las agencias de Naciones Unidas presentes a nivel local.
Redes de apoyo en procesos de documentación
Coordinar, crear o apoyar asociaciones o redes entre clínicas jurídicas y firmas de abogados para brindar servicios probono, y ayudarles a los migrantes a regularizar su situación migratoria u obtener la ciudadanía. Esto permitirá promover un acceso más efectivo a documentación, procesos de registro, provisión de información y atención a sus necesidades básicas.
Plan de acción de Migración Colombia
Desarrollar o implementar el plan de acción de Migración Colombia para mejorar los procesos de regularización a nivel nacional. Igualmente, coordinar los protocolos para las instituciones regionales, distritales y municipales responsables de trabajar con las instituciones nacionales para procesar las solicitudes de estatus regular y ciudadanía.
Redes de apoyo en casos de ddhh
Coordinar o establecer asociaciones o redes entre clínicas jurídicas y firmas de abogados que brindan servicios pro bono en casos de derechos humanos y migración, y líderes comunitarios. Este último grupo incluye defensores de derechos humanos, líderes sociales, organizaciones de la sociedad civil y grupos de apoyo que trabajan en derechos humanos y representan a poblaciones vulnerables.
Fortalecer capacidades de judicialización
Trabajar con la Fiscalía para fortalecer las capacidades de judicialización a nivel nacional y local en casos relacionados con migración. También se debe hacer un diagnóstico para identificar brechas y desafíos al abordar violaciones de derechos humanos, con énfasis en desmantelar el crimen organizado en las zonas de frontera, como Cúcuta y Maicao.
